Sentencia núm. Tribunal Supremo Madrid (Sección 3) 07-12-2010
Tribunal: Tribunal Supremo MadridFecha: 07/12/2010
Jurisdicción: Contencioso-AdministrativaRecurso de Casación núm.
Ponente: Manuel Campos Sánchez-Bordona
INDUSTRIA Y COMERCIO: Industria: incentivos regionales: denegación: competencia: la concesión de los incentivos regionales se efectuará por el Ministerio de Economía y Hacienda, y cuando se trate de proyectos en los que la inversión exceda de 1.000.000.000 de pesetas, la concesión corresponderá a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos: incumplimiento: competencia inexistente: nulidad.
El TS estima el recurso de casación interpuesto por «Archipiélago y Turismo, SA» contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional el 26-12-2007, desestimatoria del recurso interpuesto contra la Orden del Ministro de Economía de 28-06-2005, sobre denegación de incentivos regionales, casa la Sentencia impugnada y estima en parte el recurso contecioso-administrativo.
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Diciembre de dos mil diez.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2673/2008 interpuesto por "ARCHIPIÉLAGO Y TURISMO, S.A.", representada por el Procurador D. Carlos José Navarro Gutiérrez, contra la sentencia dictada con fecha 26 de diciembre de 2007 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 137/2006 , sobre incentivos regionales; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
"Archipiélago y Turismo, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 137/2006 contra la Orden Ministerial de 28 de junio de 2005 (confirmada por resolución del Secretario General Técnico del Ministerio de Economía y Hacienda -por delegación del Ministerio de Economía y Hacienda- de fecha 23 de enero de 2006), recaída en el expediente TF/354/P06, que denegó los beneficios de la Zona de Protección Especial de Canarias.
En su escrito de demanda, de 30 de noviembre de 2006, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "estimatoria del recurso, y en virtud de este pronunciamiento acuerde:
1º) Anular la Orden de 28 de junio de 2005 del Ministro de Economía y Hacienda por la que se acuerda denegar los incentivos solicitados por mi representada en el Expediente TF/354/P06;
2º) Declarar el derecho de mi representada a obtener los incentivos regionales, por cumplir todos los requisitos para ello, condenando a la Administración demandada a fijar el importe de estos incentivos, mediante la aplicación de un porcentaje sobre el importe de la inversión que asciende a la cantidad de 75.868.754,00 €."
Por otro sí interesó el recibimiento a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 9 de marzo de 2007, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se inadmita el recurso contencioso-administrativo interpuesto o, subsidiariamente, se desestime el mismo declarando la conformidad a Derecho del acto impugnado, con imposición de costas a la parte contraria".
Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 12 de abril de 2007 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 26 de diciembre de 2007 , cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Archipiélago y Turismo, S.A. contra resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 23 de enero de 2006, a que las presentes actuaciones se contraen y, en consecuencia, confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho. Sin expresa imposición de costas".
Con fecha 7 de julio de 2008 "Archipiélago y Turismo, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 2673/2008 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:
Primero.- al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del "art. 5 Ley 50/1985, de 27 de diciembre, sobre Incentivos Regionales , para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, así como la Orden de 23 de mayo de 1994, del Ministerio de Economía y Hacienda (BOE de 8 de junio de 1994) en relación con el art. 62.1.b) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
Segundo.- al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción del "art. 54 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [...]".
Tercero.- al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , "por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al omitir cualquier pronunciamiento sobre lo alegado y probado por esta parte sobre la concurrencia de los requisitos para la concesión de los incentivos [...]".
Cuarto.- al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional por infracción del "art. 14 CE , por vulnerarse el principio de igualdad, así como el art. 3.2 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al ser contrario a los principios de buena fe y confianza legítima".
Quinto.- al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción de "la jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogida entre otras en sentencias de 2 de abril de 2004 (y las que en la misma se citan) [...]".
desestimación con imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de 4 de octubre de 2010 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 30 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 26 de diciembre de 2007 , desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Archipiélago y Turismo, S.A." contra la resolución de 23 de enero de 2006, del Secretario General Técnico del Ministerio de Economía y Hacienda (dictada por delegación del Ministro de Economía y Hacienda) que, a su vez, desestimó el recurso interpuesto contra la Orden Ministerial de 28 de junio de 2005.
La Orden del Ministerio de Economía de 28 de junio de 2005, cuya conformidad a Derecho declara la Sala de instancia, había denegado los incentivos regionales solicitados por la empresa turística porque su proyecto no cumplía "[...] lo establecido en el art. 7.1 del Real Decreto 569/1988, de 3 de junio ( RCL 1988, 1243) , para la industria turística en las zonas de alta densidad turística".
El primero de los motivos de impugnación, formulado en la demanda y rechazado en la sentencia, era el relativo a la incompetencia del órgano administrativo autor de los actos recurridos. "Archipiélago y Turismo, S.A." alegaba que el Ministro de Economía era incompetente para dictarlos y que debía haber sido la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos quien resolviese, en un sentido o en otro, sobre la solicitud de ayuda pública.
La Sala de instancia rechazó este alegato afirmando que "[...] si bien en el caso examinado la inversión superaba la cantidad de los 6.000.000 euros, lo cierto es que la competencia para la resolución del expediente correspondía -no a la Comisión Delegada del Gobierno como pretende la actora- sino al Ministerio de Economía y Hacienda que es a quien corresponde inequívocamente la competencia con arreglo a la norma que se acaba de transcribir para la concesión de los incentivos regionales con carácter general ya que la competencia que corresponde a la Comisión Delegada del Gobierno, cuando la inversión exceda del mencionado límite, es únicamente para la concesión de los incentivos solicitados y no para la denegación que es lo que aconteció en el presente caso".
En su primer motivo de casación "Archipiélago y Turismo, S.A." considera que, al pronunciarse en estos términos, la Sala de instancia infringe "el artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre ( RCL 1986, 14) , sobre Incentivos Regionales para la corrección de desequilibrios económicos interterritoriales, así como la Orden de 23 de mayo de 1994 ( RCL 1994, 1594) , del Ministerio de Economía y Hacienda (BOE de 8 de junio de 1994) en relación con el art. 62.1.b) Ley 30/1992, de 26 de noviembre ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
En la redacción aplicable al momento de los autos, el referido artículo 5 de la Ley 50/1985 disponía que "1 . La concesión de los incentivos regionales se efectuará por el Ministerio de Economía y Hacienda. 2. Cuando se trate de proyectos en los que la inversión exceda de 1.000.000.000 de pesetas, la concesión corresponderá a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos".
El motivo de casación debe ser acogido. La interpretación que el tribunal de instancia hace del artículo 5 de la Ley 50 /1985 ( RCL 1986, 14) no tiene debidamente en cuenta que el mismo término ("concesión") se aplica tanto al Ministerio de Economía como a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. No puede, en consecuencia, mantenerse que cuando se refiere al Ministerio el término "concesión" engloba también la denegación y que ello no es así en el caso de la Comisión Delegada.
Si el Ministro que puede conceder puede igualmente denegar, también la Comisión Delegada podrá conceder o denegar, según los casos, los incentivos regionales cuando se trate de proyectos en los que la inversión exceda de 1.000.000.000 de pesetas. Al expresar que "la concesión corresponderá" a un órgano o a otro en función de la cuantía del proyecto inversor la ley engloba tanto el otorgamiento como el rechazo de la ayuda pública solicitada, pretendiendo con ello que la decisión, positiva o negativa, sobre los proyectos de inversión más cualificados por su importancia económica sea adoptada por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
En nuestra sentencia de 17 de junio de 2008 , al estimar el recurso de casación número 6117/2005 , anulamos otra Orden análoga dictada por el Ministro de Economía que denegó por sí mismo los incentivos regionales a una empresa cuyo proyecto inversor superaba también la cifra de mil millones de pesetas. Afirmamos entonces, como haremos ahora, que aquella Orden había sido dictada por un órgano incompetente, en contravención de "una regla orgánica de distribución de competencias establecida en la Ley, ya que, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , en razón de la inversión proyectada, que asciende a 10.000 millones de pesetas, la competencia corresponde a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos".
Los razonamientos que nos condujeron al fallo de la sentencia de 17 de junio de 2008 fueron los siguientes:
"En efecto, el artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, que en su apartado primero establece que la concesión de los incentivos regionales se efectuará por el Ministerio de Economía y Hacienda, y que en su apartado segundo refiere que «cuando se trate de proyectos en los que la inversión exceda de 1.000.000.000 de pesetas, la concesión corresponderá a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos», debe interpretarse en el sentido de que a dicho órgano gubernamental colegiado se le confiere la competencia para resolver los expedientes de incentivos regionales, tanto cuando proceda su concesión o su denegación, en razón de la relevancia de los intereses económicos y presupuestarios que resultan afectados por esta clase de decisiones de disposición de ayudas subvencionales de incentivos y los objetivos de fomento que persiguen, que se incardinan en las políticas de desarrollo regional, en que se plasma el principio de solidaridad interterritorial, y en las políticas industriales, que conciernen al ámbito competencial de varios Departamentos Ministeriales, y que constituye a la vez un mecanismo de coordinación del Estado con las Comunidades Autónomas en la concreción de las políticas de ayudas públicas.
En este sentido, la cohonestación del contenido competencial del artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , con los artículos 4 y 6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre ( RCL 1997, 2817) , del Gobierno , permite confirmar esta conclusión jurídica, que limita el ejercicio de la competencia de otorgar subvenciones del Ministro de Economía, al estar específicamente reservados a las Comisiones Delegadas del Gobierno la resolución de aquellos asuntos que afectando a mas de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de Ministros.
Por ello, no podemos compartir la tesis que propugna el Abogado del Estado en su escrito de oposición, que resultaría de una interpretación meramente literal del artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , que permite entender que la competencia de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos tiene «carácter de excepción frente a la regla general», porque dicha disposición debe interpretarse en su sentido finalista, atendiendo a que la razón que justifica la intervención de este órgano gubernamental colegiado reside objetivamente en la cuantía de la inversión proyectada subvencionable, por lo que resulta coherente que la competencia corresponda a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos tanto cuando resuelve otorgar la subvención de incentivos solicitada si supera ese montante económico de mil millones de pesetas, como cuando acuerda su denegación.
La Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 23 de mayo de 1994, que aprueba normas complementarias para la tramitación y gestión de los incentivos económicos regionales previstos en la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , confirma esta interpretación al disponer que 'formuladas las propuestas de acuerdo con lo previsto en el párrafo anterior, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos o el Ministro de Economía y Hacienda, de acuerdo con lo establecido en el artículo 27 del Real Decreto 1535/1987 ( RCL 1987, 2611) , procederán a resolver los expedientes de solicitud de estas ayudas'.
Y esta regulación legal de distribución orgánica de competencias subvencionales en materia de incentivos regionales entre la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y el Ministerio de Economía, que atiende a la naturaleza cuantitativa de la inversión proyectada que resulte coherente con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 38/2003, de 27 de noviembre ( RCL 2003, 2684) , General de Subvenciones , que se corresponde con la competencia de autorización del gasto, se mantiene en la reforma del artículo 5 de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , debida a la Disposición Final Segunda de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre ( RCL 2007, 2354 y RCL 2008, 701) , de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008, que eleva el importe de la inversión a cuando exceda de 15.000 millones de euros y, asimismo, está avalada por lo dispuesto en el artículo 26 del Real Decreto 899/2007, de 6 de julio ( RCL 2007, 1404) , por el que se aprueba el Reglamento de los incentivos regionales, de desarrollo de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre , que dispone que la concesión de incentivos se efectuará por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos cuando se trate de concesiones a proyectos en los que la inversión subvencionable exceda de seis millones diez mil ciento veintiún euros, y al Ministro de Economía y Hacienda en los demás casos".
La estimación del primer motivo y la subsiguiente casación de la sentencia de instancia llevan aparejadas, por las mismas razones antes expuestas, la nulidad de la Orden ministerial objeto de recurso, precisamente para que sea la Comisión Delegada del Gobierno quien, en cuanto órgano competente, resuelva sobre el incentivo solicitado.
No es posible acceder a la segunda pretensión de la demanda ante la falta del previo acto administrativo que habrá de dictar el órgano competente para decidir. Conclusión que no desvirtúan las alegaciones en las que "Archipiélago y Turismo, S.A." mantiene que su solicitud debió considerarse estimada dado el carácter positivo, general, del silencio administrativo a tenor del artículo 43.4 a) de la Ley 30/1992 ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) , tras la modificación por Ley 4/1999, de 13 de enero ( RCL 1999, 114, 329) . En este último punto, y a la vista de la secuencia de fechas de la solicitud y de la aducida producción del silencio, la respuesta del tribunal de instancia fue ajustada a Derecho cuando negó, por razones temporales, la aplicabilidad al caso de autos de la modificación de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 , dado que se trataba de un procedimiento de concesión de incentivos regionales iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de dicha modificación (Disposición Final Única de la repetida Ley 4/1999 ).
De acuerdo con lo prevenido por los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional ( RCL 1998, 1741) , no concurren las circunstancias legales para la imposición de costas ni en la instancia ni en la casación.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Estimar el presente recurso de casación número 2673/2008 interpuesto por "Archipiélago y Turismo, S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional con fecha 26 de diciembre de 2007 en el recurso número 137 de 2006 , que casamos.
Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo número 137/2006 interpuesto por "Archipiélago y Turismo, S.A." contra la Orden del Ministro de Economía de 28 de junio de 2005, que anulamos, debiendo remitirse el expediente administrativo a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos para su resolución.
No hacer imposición de las costas del recurso contencioso-administrativo ni de las del de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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